人民日报集团突发雄文：清末以来中国三次“国进民退”的历史教训

清末以来中国三次“国进民退”的历史教训

人民日报旗下杂志《文史参考》发文称，民富才能国强，独大未必为公。在国民经济格局中，统筹兼顾，全面协调国企与民企的发展关系，逐步推行国有企业的民营化，重点扶持民营企业的发展，都是必要的，片面扶植或压抑其中一方，都会影响经济发展的可持续性。

清末以来，中国历史上先后发生过三场“国进民退”，结果第一场引爆了辛亥革命，第二场导致了国民党政权的垮台，第三场将国民经济拖到了崩溃边缘。历史已经证明：“国进民退”没有可持续性，“国民共进”才是人间正道。

第一场“国进民退”：引爆了辛亥革命

鸦片战争以来，列强的坚船利炮轰开了大清的门户，西方先进的生产力和自由贸易，使中国传统的自然经济面临解体。清政府不得不“师夷长技以制夷”，洋务运动由此发生，但其主体思想仍是国家资本主义的。

洋务派创办的中国近代工商业，始于军事工业，继而发展到与民用有关的行业。但官营企业管理不善、贪污浪费等弊端日显，加上资金短绌等困难，李鸿章在1872年提出“官督商办”政策，开启了国有企业私有化的一道门缝。利用官督商办形式经营的大型民用企业，主要有轮船招商局、开平矿务局中国电报局上海机器织布局和汉阳铁厂等。

这些企业的私人投资，有很多来自权贵官绅。他们在经营上享有免税减税贷款缓息以及专利等优惠和特权。由于产权不明，一些戴上了红帽子的“官督商办”企业，实际上是官商合流，肥水流进了私人腰包。其中最典型的，是多家“国企”的老总盛宣怀，亦官亦商的双重身份，使他成为化公为私的最大获利者。

清政府对于发展私人资本一直摇摆不定，长期没有开放私人创办新式企业。统治集团内部一部分人仍将官督商办企业视为官产，要求防止民间资本坐大；另一部分人则主张发展私人资本，非此不能走上富国强兵之道。直到甲午战败，国力衰微，《马关条约》又规定外人可在华设厂投资，民间设厂的限制才被取消，敕令官办企业“从速变计，招商承办”，并鼓励私人兴办企业。这是近代历史上第一次“民进国退”。

据估算，从1894年到1913年的产业资本总量看，民族资本的增长超过了官僚资本：官僚资本规模增长倍数为4.32，年增长率为9.2%；民族资本规模增长倍数为20.45，年增长率为17.5%。同时需要指出的是，以往的历史表述，笼统地将国家资本和官僚资本混为一谈，其实两者是有区别的，后者是从国家资本中蜕变而出的权贵私人资本。

清政府对纺纱、碾米、造酒等行业开放民营，而对航运、电报、铁路等行业仍舍不得撒手。1877年，部分官僚发动了将招商局收归国有的攻势，被李鸿章强压下去；李逝世后，袁世凯出任直隶总督兼北洋大臣，1902年，他将盛宣怀掌控的电报总局收归官办，压价收回商股；继而夺去盛的招商局督办一职，改派亲信杨士琦出任。

1908年，盛宣怀在李莲英的支持下东山再起，出任邮传部右侍郎。他发动电报总局商股股东与清政府交涉，挽回了部分投资损失。同年光绪、慈禧崩逝，袁世凯罢职闲居，盛又以经营亏损为由，于翌年召开招商局股东大会，选举自己为董事会主席，将招商局完全改为商办。上述事件背后，既有官僚集团之间的争斗，也交织着官商矛盾及中央与地方的矛盾。这种改制现象一直持续到民国初年，北洋政府结束时，约有44个官办、官商合办企业实现了由官营到民营的转变。

1911年，盛宣怀进入“皇族内阁”，出任邮传部大臣，统管铁路、电报、航运、邮政，俨然成为朝廷重臣。为了扩张自己的权力范围，盛宣怀一改过去的主张，出台了一项“国进民退”政策，触发了四川保路风潮，最终导致了清王朝的覆灭。

铁路于1865年引入中国后，其经济上的重要性日益凸显。1904年，官办川汉铁路总公司在成都成立，1907年改为商办，1909年宜昌至万县段开工。与其他省份募集的商股不同，四川的铁路股本主要源自“抽租股”，一般是随粮强制征收，值百抽三，相当于政府摊派集资。就股权而言，川人无分贫富贵贱，都与这条铁路利益攸关。

1911年5月，在盛宣怀力主下，清政府突然宣布“铁路干线国有”，并与英、法、德、美四国银行团签订粤汉、川汉铁路的借款合同，以两湖厘金盐税担保，借款600万英镑。规定两路聘用外国总工程师，四国银团享有修筑权及延长继续投资的优先权。铁路国有化，列国不乏先例，铁路民营也确实存在资金不足、管理不善等弊端。在民族主义大潮风起云涌的时代背景下，铁路国有政策虽不无经济依据，但朝廷朝令夕改，在官办民办之间来回切换，却更有出卖路权、与民争利之嫌。

当时两路均已发生巨额亏损，竣工遥遥无期。政府以国家股票赎回了湖北、湖南、广东的商股。因各省商股亏损程度不同，故在赎回时的待遇也不同，两湖最优，广东次之，商民虽有抗议，风潮很快平息。但四川的1400万两股金中，有300万两亏空政府不予认可。川省铁路股份中有很大比例来自下层民众，既不能退回股金，换股条件又低于其他省份，难免激起民愤，一场路权风暴由此爆发。

6月17日，成都各团体两千余人成立“四川保路同志会”，提出“破约保路”口号。全川各地各团体保路同志分会相继成立，会员迅速发展到数十万。8月间出现了群众性的罢市、罢课风潮，进入9月后，更发展为全省抗粮抗捐。署理四川总督赵尔丰诱捕保路运动领导人，封闭铁路公司和同志会，开枪镇压请愿群众。同盟会联合哥老会等反清会党发动起义，川省形势全面失控，清廷急调督办粤汉川汉铁路大臣端方率鄂军入川镇压，武昌兵力空虚，革命党人于10月10日首义成功。随着各省纷纷独立，清室被迫宣布退位，历史从此翻开了新的一页。

盛宣怀是近代影响巨大的实业领袖，在政商两界长期左右逢源；端方、赵尔丰也都是清廷中的“新派”能臣，其识见远非颟顸的守旧官僚可比；这些体制内新锐人物及各省的立宪派士绅，推动着清末的“预备立宪”潮流，与同盟会为首的革命派展开竞争。“不审势则宽严皆误”，当经济维权事件演变为官民间的大规模群体对抗，引燃了革命的导火索，体制内革新派精英也难逃玉石俱焚的下场。

第二场“国进民退”：拖垮了国民党政权

如果说清末的“国进民退”有较鲜明的人治特色，国民政府的“国进民退”则带有深刻的团体烙印。国民党的前身同盟会继承了会党传统，而“以俄为师”重建的国民党，融入了列宁式政党的集权血液。其经济政策中的威权主义色彩，随着外患的加深和权力的膨胀而日益凸显。

1927—1937年间被称为中国民族资本主义的“黄金十年”，民间资本与国家资本并行发展，互有消长，民族工业资本年均增长率超过8%。民营企业在纺织、矿业、交通、电力等经济领域占有优势。到抗战爆发前的1936年，中国全国工业资本（包括矿业）约有13.76亿元，其中民营资本约为11.7亿元，官营资本只有2.06亿元，约占15%。抗战头三年，后方民营工业投资也超过战前全国平均额。

1930年代发生的世界经济大萧条，令计划经济思潮在国际上崛起，也影响到国民政府的主政者。蒋介石欣赏纳粹德国的“统制经济”，行政院副院长兼财政部长宋子文心仪苏联的“计划经济”。国内企业家和学者也在一定程度上认同计划经济。例如卢作孚就主张：“在计划经济原则下，政府所必须直接投资经营的事业，只限于人民不能经营的事业，此外，则皆投资于人民所经营的事业，而让人民管理其盈亏成败。政府只站在全盘产业的管理地位上，管理其相互关系，管理其相互配合的关系，而奖励指导帮助每一桩事业，但不直接管理每一桩事业。”

“九一八事变”后，政府开始转向战时体制，重点发展国营企业。1934年原国防设计委员会改组为资源委员会，由军事委员会领导，管理全国工业建设，推行重工业建设计划，成为权力最大的经济主管部门。

“七七事变”后，国民政府成立中央、中国、交通、农民四大银行的联合办事处（四联总处），对金融实行国家垄断；同时通过资源委员会控制战争资源，对经济实行全面干预。1939年国民党五中全会正式确立国营工业的中心地位后，政府片面扶持国营工业，国家资本入侵到面粉、火柴、纺织、电力、交通等民间资本的传统领地，并迅速占据优势。在一党专政体制下，孔、宋等豪门为代表的官僚资本，乘机凭借体制权力驾御经济形势，化公为私，与民争利，大发国难财。

到抗战后期，国家资本和官僚资本已处于压倒性优势。通货膨胀、金融垄断、物资统制，国家资本和豪门权贵的压迫侵夺，令民营工业处境日艰。战时的金融垄断、物资统制和通货膨胀，导致民营工业借贷无门，资源匮乏，在国家资本和官僚资本的压迫下日益萎缩。

抗战胜利后，国民政府忙于复员接收，军工订货大部停止。很多民营厂家发不出工资，濒临破产境地。而当局却将其视为累赘，不闻不问。民营企业家们不甘坐以待毙，依托迁川工厂联合会、中国工业协会等团体，不断与闻国是，参加宪政运动，呼吁“经济民主”，决心联合抗争。他们要求参加政府对敌伪工矿业的接收和复员工作，要求继续订货并收购产品，要求发放紧急工贷以渡难关。

战后国民政府又接收了大批敌伪产业，不仅导致了政权的腐败，也加大了“国进民退”的比重。在经济部接收的2243家工矿企业中，除保管未处理者448家外，转由经济部直接经营或移交资源委员会等机关经营者1017个，发还原业主者298个，标售给民间经营者441个，其中电厂因多系国营或战前已有原主，未作标售。战后民营工业资本仅恢复到战前的78.6%，官僚资本则突增至战前的2.8倍，“国进民退”已成定局。

这场“国进民退”的后果，是民营工厂大批倒闭，工人失业；迅速膨胀的国营企业腐败滋生，效益低下，出现泡沫化。社会通胀失控，物价飞涨，政府税收锐减。及至国民政府意识到危机，出于扩充税源等考虑，试图改推“国营事业民营化”来补救，但大错已经铸成，民间资本已衰败到无力接盘，令这一方案无疾而终。

国营企业腐败，民营企业衰败，这些弊端是一党专政体制所无法解决的。财政崩溃、民心思变和军事失利，最终导致了国民党政权在大陆的倾覆。

第三场“国进民退”：延迟了中国现代化

1949年中华人民共和国成立时，承诺私人资本主义将有一个较长的发展期。建国《共同纲领》确认“使各种经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展”。在经济恢复时期，国家推行“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济方针，促进不同所有制的企业发展。政府针对当时私营工商业遇到的困难，实行国家委托加工、订货和收购，优先保证有关国计民生的行业发展。截止到1952年，私营工商业拥有380万职工，其工业产值约占工业总产值的40%左右。与此同时，一批有代表性的私营工商业开始被纳入国家资本主义体制，先后实现了公私合营。

1952年1月到10月间开展的“五反”运动，摧毁了企业家们的信心，在巨大的压力下，很多人都不想继续经营下去。1953年毛泽东提出“过渡时期总路线”，决定提前发动社会主义革命，《共同纲领》的承诺事实上已被取消。当年12月，全国60多家金融企业率先实现全行业公私合营，成立统一的公私合营银行。

1954年宪法规定：对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策。政府通过没收旧官僚资本、推行国家资本主义、统购统销、农业合作化等手段，逐步掌握经济命脉后，开始推行“对资改造”。随着社会主义革命的提前发动和农业合作化高潮的到来，为了让“资本主义绝种，小生产也绝种”，“对资改造”在1955年11月全面正式启动，事实上废止了1954年宪法中“国家依法保护资本家生产资料所有权和其它资本所有权”的条款。

根据当时的赎买政策，对私营企业进行了清产核资，但公方一言九鼎，私方毫无发言权。据统计，1956年全国公私合营企业的私股总额为24.2亿元，并据此对私股支付年息5%的定息，领取定息的私股股东共114.2万人。此前私营企业缴纳重税及摊派公债后的盈利率约为10%，这种还本付息的赎买方式，略似当今之封闭式保本基金，但息率不仅低于盈利率，甚至低于存款利率。

1956年底全行业公私合营完成，全国99%的私营工业户变为公私合营，商业户中大多数实现了公私合营或合作化。公私合营后的私方人员，在企业管理上有职无权，其管理经验不被重视，政治上沦为“改造对象”。当时资本够2000元即划为资本家，95%的人领取的定息月均只有几元钱。很多人宁愿放弃定息，以摘下尴尬的“剥削”帽子。

据说定息将发放七年，但毛泽东又说：“七年虎头，五年蛇尾，到第三个五年计划。如果还需要延长，到第四个五年计划还可以拖下去。”到1966年毛泽东发动“文化大革命”，资产阶级从“改造对象”变为“专政对象”，定息在同年9月停止支付，总共支付了10年，相当于全部私股股本的50%，未经任何合法手续，公私合营企业全部变成了国营企业。

“文革”结束后，开始给原工商业者落实政策。在1979年1月的落实党对民族资产阶级政策问题座谈会上，中共中央统战部部长乌兰夫提出八项措施，其中规定：“文化大革命”中被抄走的财物和被占用的私人房产应该发还，过去被扣减的薪金应该补发，以前应领未领的定息可以补领。1981年又从当时在世的86万原工商业者中，区别出劳动者70万人，约占81%，这些人已被改造、专政了25年。

随着国家的改革开放和民营企业成为国民经济中的重要组成部分，历史经历了一轮否定之否定。对私营经济和对公民私有财产的保护条款相继写入宪法，向1954年宪法回归，《物权法》也于2007年公布实施。但就原公私合营企业的私股产权而言，对公民财产权利的保护，仍存在法理逻辑和司法实践上的悖论。

政策毕竟不能代替法律，建国以来政策上的多次变化，给政治、经济生活造成了无数折腾。就历史上国家对公民的伤害作出赔偿，在法制国家负责任政府中多有先例。因为只有取信天下，才不会导致企业家对长期稳定发展缺乏信心，相率以短期行为谋利。

第三场“国进民退”比前两场更加彻底，全国吃上“大锅饭”，市场经济被消灭，同时也消灭了从传统到现代形成的工商业文明。国家吃完“苹果”吃“葡萄”，掌控全国财富资源后，发动了“大跃进”这样的全国性瞎折腾，引发了持续多年的大饥荒，经济全面滑坡。国内、党内矛盾的日益激化，又酿成历时10年的“文革”，最终将国民经济拖到崩溃的边缘。与此同时，战后处于同一起跑线上的日本及亚洲“四小龙”先后起飞，中国的现代化进程至少被延迟了20年。

改革开放30年后：重新面对“国进民退”

站在“文革”的废墟上痛定思痛，才有了1980年代的改革开放。民营经济的复活，给国民经济注入了新的活力，历经30年的休养生息，民营经济重新成为国民经济的重要组成部分，比重和增长速度超过了国有经济，贡献了一半以上的GDP，提供了大量就业岗位，成为国家的主要税源。我国企业的99%为中小企业，其中80%为民营。

回顾30年来经济改革的得失，在承认成就的同时也须看到，我们的经济改革从一开始就没有建立公平健全的金融、税收体制：国家垄断了金融渠道，国企、民企融资待遇不平等。

与国有大型企业及权贵资本相比，中小型为主的民营企业至今仍受到不平等待遇。它们像大国企一样向国家纳税（个人股东分红还要缴纳个人所得税，相当于重复纳税），同时却很难从国有银行正常融资，平等享受纳税人的国民待遇。

有调查数据显示：目前中国企业融资中80%左右来自银行信贷，但信贷总量中80%左右资金投给了大企业；而有80%左右的中小企业从来未向银行贷过款。

中小企业获取国家专项资金扶助的渠道也十分狭窄，掌控这类资金的权力部门周围都有一批机构乃至个人，截取资金额30%—50%的“咨询费”，有的甚至内外勾结通吃，成为某些人遵奉的潜规则；到一些政府部门办事，除了僵硬繁复的官僚程序，还有明里暗里的要挟索取，行政成本不菲；规模和财力也限制了人才的引进，很难组建和保持高素质员工队伍，在竞争中越来越陷于劣势。

体制框架限制挤压了中小企业的生存空间，导致企业经营困难，迫使企业不得不以短期行为求生甚至违规操作，这又影响到对民营企业的诚信评价，令其融资更加艰难，生存状态雪上加霜，形成恶性循环。中小型企业抗风险能力原本脆弱，当国际金融危机来袭之际，便首当其冲地成为牺牲品，面临退货、停产、倒闭或被兼并的命运。

与此形成鲜明对照的是，在刺激经济四万亿元“大蛋糕”中，央企因分得了最大的份额而在不景气中逆势“野蛮成长”，迅速“巨无霸”化。去年股市冲高狂跌，楼价不降反涨，多起“地王”争夺战硝烟弥漫，诸多违背经济常规的表象，不难追索幕后兴风作浪的巨资来源。

以泡沫治理泡沫，后果堪虞。以往的投资偏向金融、商业投机而不是实业振兴，偏向股市、房地产而不是制造业。前年一场股灾，荡涤了一亿中产阶层；去年楼市的非理性狂涨，已使80后、90后的新生代，终生买不起房；这些都将加剧社会的两极分化。如果不对当前“国进民退”的势头加以遏制，势必影响中国日后的产业结构和经济走势，不利于长期稳定发展。（《文史参考》）

国进民退？刘鹤给民营企业吃“定心丸”：毫不动摇支持非公有制经济发展

10月19日上午，中共中央政治局委员、中共中央政治局委员、国务院副总理刘鹤就当前经济金融热点问题接受采访时表示，社会上所谓“国进民退”的议论，既是片面的，也是错误的。

他特别强调，必须坚定不移贯彻基本经济制度，坚持“两个毫不动摇”，一方面毫不动摇地巩固和发展公有制经济，另一方面毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展。

刘鹤在实际执行过程中发现了一些误解和偏差，比如说有些机构的业务人员认为，给国有企业提供贷款是安全的，但给民营企业贷款政治上有风险，宁可不作为，也不犯政治错误。这种认识和做法是完全错误的。

他说：“我们必须从讲政治、讲大局的高度认识这个问题。”民营经济在整个经济体系中具有重要地位，贡献了50%以上的税收，60%以上的GDP，70%以上的技术创新，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的新增就业和企业数量。如果没有民营企业的发展，就没有整个经济的稳定发展；如果没有高质量的民营企业体系，就没有现代产业体系，支持民营企业发展就是支持整个国民经济的发展。那些为了所谓“个人安全”、不支持民营企业发展的行为，在政治取向上存在很大问题，必须坚决予以纠正。

当天，刘鹤专门针对民营企业，提出要强调 “四个必须”：一是必须坚持基本经济制度，充分发挥中小微企业和民营经济在我国经济社会发展中的重要作用。二是必须高度重视中小微企业当前面临的暂时困难，采取精准有效措施大力支持中小微企业发展。三是必须进一步深化研究在减轻税费负担、解决融资难题、完善环保治理、提高科技创新能力等方面支持中小微企业发展的政策措施。四是必须提高中小微企业和民营经济自身能力，不断适应市场环境变化，努力实现高质量发展。最近，国务院促进中小企业发展工作领导小组办公室、全国工商联等要专门到各地了解基本经济制度的落实情况和中小微企业的发展情况，希望大家给予支持。

值得注意的是，最近，一些前期通过高负债扩张较快的民企，由于偏离主业，在流动性上遇到困难，国有银行或者国有企业进行帮助甚至重组。刘鹤评价道，这是帮助民营企业度过难关，恰恰体现国企和民企相互依存、相互合作，其认为是好事，不存在“国进民退”的问题。民营企业经营状况好了，国有资本可以退出。反过来，如果国有企业遇到困难，也可以通过民企积极参与提高效率。我们还鼓励具备条件的、比较好的民营企业在产业重组中发挥积极作用，对同行业的一些有竞争潜力但目前面临困难的中小企业进行兼并重组。

刘鹤认为，必须看到，中国国有企业和民营企业已经形成了完整的产业链。国有企业多处于产业链上游，在基础产业和重型制造业等领域发挥作用，民营企业越来越多地提供制造业产品特别是最终消费品，两者是高度互补、互相合作、互相支持的关系，未来中国经济将沿着这个方向不断提高，走向高质量发展。我们必须从传统固化的观念，转向用全新的现代化产业链理念来认识国有和民营经济。

他说：“在当前中国经济仍处于’三期叠加’阶段，一些企业面临一些困难，这恰是企业家大有作为的阶段，有勇气、有眼光、敢作为的企业家应先走一步，不负众望。中国政府将创造平等环境，强化法治，加强产权和知识产权保护，坚持基本经济制度，深化改革开放，我们没有理由不对中国经济发展广阔前景充满信心。”