国家林业和草原局竹缠绕复合材料工程技术研究中心
National Forestry and Grassland Administration Engineering Research Center for Bamboo Winding Composites
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竹藤政策 | 中国竹产业政策分析发表时间：2024-07-17 16:16 竹藤政策 | 中国竹产业政策分析近年来，随着我国“两山”转化、乡村振兴、“双碳”目标以及“以竹代塑”倡议等国家战略的不断推进，竹产业发展迎来了前所未有的机遇。国家相关部门及重点产竹省、市、县相继出台了加快竹产业高质量发展的一系列政策文件。为了更好地发挥竹产业政策的引领作用，提高政策效能，本文对2018—2023年国家和重点产竹区省、市、县出台的27项竹产业政策文件进行了比较分析。结果显示：1）不同的政策文件在发布单位、发布时间、有无配套政策或关联政策等方面均存在差异，反映出竹产业发展在主导主体、发展的紧迫程度、政策的可操作性等方面的不同，同时不同政策的制定过程具有下试上鉴和上行下效的特点；2）不同的政策文件在内容上既有共性部分也有个性化部分，共性内容反映了竹产业发展所必须具备的基础要素，个性化内容则反映了该政策适用范围的区域特点和重点发展方向。研究结果有助于更好地理解和落实竹产业政策，并为后续的政策修订提供参考。 中国竹产业政策分析（点击链接可阅读原文）自改革开放以来，我国现代竹产业从建立到发展取得了长足进步，但也遭受了技术进步和工业化产品带来的冲击。近年来，随着全球绿色发展理念的普及，特别是我国“两山”转化、乡村振兴、“双碳”战略和“以竹代塑”倡议等国家战略的不断推进，竹产业发展又迎来前所未有的机遇。国家有关部门、重点产竹省相继出台鼓励竹产业高质量发展的一系列政策，部分重点产竹地市和县区也出台了专门的竹产业政策。新机遇下，如何发挥竹产业政策的引领作用，更好地推动产业高质量发展，迫切需要做好政策内容的研究。 本文从权威部门收集到2018年9月至2023年11月期间各级政府和各部门出台的27项竹产业政策（含规划、方案，下同），其中国家级3项、省级10项、地县级14项。在3项国家级政策中，包括综合性政策1项、发展规划1项、相关政策1项；在10项省级政策中，包括综合性政策（方案）8项、配套或相关政策2项（浙江、江西），涉及浙江、福建、江西、湖南、四川、安徽、广东等7个重点产竹省份。需要说明的是，在国家层面和省级层面，与竹产业发展相关的很多政策内容包含在其他相关政策文件中，本文所指的竹产业政策仅为专项政策部分；分散于其他文件中的政策，因难于搜寻且体量巨大，未列入本文的研究范围。本文采用定性研究方法，对比分析不同政策间的共性和差异性，以期更好地发挥政策效能，并为后续的政策修订提供参考。 竹产业政策文件形式 分析政策文件的形式特点有助于更好地理解政策背后的内涵。这里从政策名称、发文主体、发布时间、相关配套和关联政策以及不同层级政策制定过程的关联性方面分析竹产业政策文件的外在形式。 1.策文件类型、发文主体和发布时间 在国家级和省级竹产业政策文件中，综合性政策文件有9项（表1）。从政策文件名称上看，有“发展意见”和“行动方案”2种，其中“发展意见”有7项，“行动方案”有2项。“发展意见”类文件为竹产业提出了方向性指导意见，而“行动方案”类文件则是提出了明确的工作任务。从文件发布主体上看，也有2种：一种是党政办公厅发文，有5项，均为省级政策文件；另一种是多个相关职能部门联合发文，有4项，均涉及林业、发展和改革、科技、经济和信息化、财政、自然资源等6个部门，其他部门还包括住房和城乡建设、农业农村、保监会、证监会、金融、环保、交通等。江西、福建、四川、湖南等4个省份的5项政策文件（四川省前后为2项）为办公厅发文，体现了由党委或政府牵头、党政合作共同推动竹产业发展；而多部门联合发文则体现了各相关职能部门相互协调以优先解决产业发展中面临的主要问题。 表1 竹产业政策文件基本信息
从政策文件的发布时间上看，这一轮竹产业政策是在2018年2月习近平总书记在四川做出“四川是产竹大省，要因地制宜发展竹产业，让竹林成为四川美丽乡村的一道风景线”的指示后相继出台的。以四川为最早出台竹产业政策文件，其次浙江、江西、国家层面、广东、福建、安徽、四川（第二轮）、湖南等竹产业政策文件接踵出台，显示了国家层面的政策逐步得到贯彻落实。 2.配套与关联政策 从配套与关联政策方面看，《全国竹产业发展规划（2021—2030年）》是在国家层面出台《关于加快推进竹产业创新发展的意见》后的第2年出台的，是对国家政策的配套规划，而《加快“以竹代塑”发展三年行动计划》则是由国家发展改革委会同工业和信息化部、财政部、国家林草局等部门共同制定，旨在更好地落实国家层面的竹产业政策。浙江省林业局和江西省林业局都出台了配套实施政策，安徽省的政策文件附有政策解读，四川省前后出台的2项政策文件中有重点任务责任分工表，广东、福建、湖南3省未见专项配套或关联政策。一项政策附有配套实施政策在一定程度上表明该政策的贯彻实施有较强的可操作性，而关联政策则可为产业发展带来新机遇或新动力。 3.不同层级政策制定过程的关联性 我国行政机构设置大致有国家、省、市、县（区）、乡镇、行政村，竹产业政策一般会在前4个层级出台，并且在各级政策出台过程中存在一定的关联。这里收集了南平市（福建省）、建瓯市（属南平市）和安吉县（浙江省湖州市）的14项竹产业政策文件，并将其与国家级以及四川省、浙江省的省级政策文件进行关联性分析。 （1）不同层级政策制定过程中的下试上鉴 一项政策文件的出台，往往需要经过少数试点的摸索—扩大试点范围—广泛调研—形成草稿并广泛征求意见—评审修改—最后成稿等程序。从2018年9月安吉县政府出台《安吉县推动竹产业高质量发展若干政策》，到2020年6月浙江省出台《关于加快推进竹产业高质量发展的意见》，以及2018年12月四川省委、省政府印发《关于推进竹产业高质量发展建设美丽乡村竹林风景线的意见》，再到2021年11月国家层面出台《关于加快推进竹产业创新发展的意见》，就充分体现了政策制定的下试上鉴的特点。安吉—浙江—全国的竹产业政策文件出台时间有着明显的前后顺序。浙江省经济技术水平领先于全国竹产区，遇到的新问题也早于全国。同样情况，安吉竹产业发展领先于浙江和全国，遇到的许多新问题也早于省内和国内其他地方，因此较早地出台相应的政策。 针对浙江省竹产业面临的瓶颈和下行趋势，浙江省科协于2017年开展了“竹产业可持续发展专项咨询”调研项目，由中国工程院院士蒋剑春领衔，率领中国林学会竹子分会、浙江省竹产业协会、安吉县科协、安吉县林业局等单位的科技人员对安吉县竹产业发展面临的问题进行调研，最终形成了研究报告《浙江省破解竹产业发展瓶颈的思考与建议——以安吉为例》、院士建议《关于浙江省破解竹产业发展瓶颈的建议》和科技论文《浙江省竹产业发展瓶颈及对策建议》等一批成果。随后，浙江省林业局以此为基础，进一步开展调研、论证，最终于2020年6月出台了浙江省《关于加快推进竹产业高质量发展的意见》。2021年11月国家层面出台《关于加快推进竹产业创新发展的意见》则是在四川省和浙江省相关政策的基础上，通过进一步调研、论证、征求意见而形成的。 （2）不同层级政策制定过程的上行下效 在国家层面的竹产业政策出台后，广东省、安徽省、福建省、四川省（2023）、湖南省等重点产竹省，以及福建省的南平市和建瓯市相继出台了地方一级的相应政策，体现了政策制定的上行下效的特点。这一特点，在福建省南平市及其代管的建瓯市之间，表现得更为明显（表2）。南平市是重点竹产区的地级市，十分注重竹产业发展，为落实国家层面的竹产业政策，于2022年8月出台了《南平市加快推进竹产业高质量发展的若干措施》，2023年7—8月又集中出台了4项配套或关联政策文件，其中《南平市推进“以竹代塑”示范城市建设实施方案(试行)》是为落实“以竹代塑”倡议和2023年全国“两会”上南平籍人大代表江元勋的“建议在南平市设立‘以竹代塑’综合示范区”的提案而出台。建瓯市为落实南平市的政策于2023年9月出台了《瓯市加快推动竹产业高质量发展行动方案》和《建瓯市推进“以竹代塑”示范城市建设实施方案（试行）》，并在略早的2023年7月结合本地实际情况，出台了《加快推动建瓯市竹材分解点建设的实施意见》。 表2 南平市与建瓯市竹产业政策之间的关联性
浙江省安吉县在浙江省政策文件（2020年6月）和国家级政策文件（2021年11月）出台后，结合自身实际于2022年5月修订出台了《关于加快推动安吉县竹产业振兴发展的实施意见》，并抓住“以竹代塑”倡议的发展机遇，于2023年3月出台了《安吉县2023年“以竹代塑”工作方案》，同样体现了政策制定的上行下效特点。此外，安吉县在落实国家级和省级政策的过程中，找准竹林碳汇突破口，抓住浙江省双碳办（发改委）将安吉列入首批林业增汇试点县建设（2022-01-17）和浙江省生态环境厅同意安吉县开展竹林碳汇交易试点（2022-05-18）的机遇，围绕竹林碳汇经营需求出台了《关于开展绿色金融改革创新推进竹林碳汇交易试点的实施意见》（2021-12-13）、《关于做好毛竹林经营权流转工作的意见》（2022-06-16）、《关于推进安吉县毛竹专业合作社规范发展的指导意见》（2023-04-14）等3个相关政策。至2023年底，安吉县在林区道路提升、竹材分解点建设、竹林碳汇经营等方面，取得了较大的突破，全县5.1万户18万林农获得了首笔竹林碳汇共富项目3亿元分红。 竹产业政策文件内容 分析国家级和7个省份出台的9项竹产业政策文件（表1、表3）的内容显示，这些政策文件之间既有共性内容，也有个性内容。政策文件的内容体系基本为3~6项13~24条，仅湖南省的政策文件直接分为12项。 表3 竹产业政策文件内容体系分析
注：“适用范围”一列对应的政策文件名称见表1。 1.政策文件共性内容 分析显示，各政策文件之间有14条共性内容。为了便于归纳分析，将共性内容分为总体目标和要求、内容或任务、保障措施等3个板块（表4）。 表4 竹产业政策文件的共性内容
在总体目标和要求方面，各政策文件中的目标和要求都不尽相同，但出发点均是坚持绿色发展理念和建设完善科学的产业体系；终点目标均是实施“千亿工程”的产值规模，这一头一尾的产业方向和最终目标是相同的。 在内容或任务方面，将培育新型经营主体作为首条，体现了经营主体在市场经济活动中的重要性；倾斜土地政策和环保政策表明竹产业与机械电气等纯制造业的工业化规模和水平存在很大差距，在工业化布局中已经受到限制，其中土地和环保是最核心的“卡脖子”问题，故而土地和环保政策的倾斜非常重要；科技创新和提高机械化水平是提高竹产品竞争力、大幅提高生产效率、解决劳动力成本快速上升等的有效措施，充分体现了“科学技术是第一生产力”；加强公益性基础设施建设是改善生产条件、提高劳动生产效率、降低生产成本的基础保障；鼓励培育龙头企业等现代化经营方式是指鼓励培育龙头企业并通过龙头企业带动全产业链发展，同时充分运用现代化生产和营销方式，提高生产和经营效率；第三产业与文化融合发展预示着以旅游和商贸为主要内容的第三产业将有望成为今后的主要经济增长点，文化是第三产业的灵魂，是提升产业档次并能保障产业长期发展的关键要素；加强财政资金扶持则是从政府层面给予竹产业发展最直接的助力。 在保障措施方面，加强组织领导体现了政府重视；加强财税和金融支持体现了政府的具体扶持政策；强化科技支撑体现了竹产业发展已逐步从粗放型向技术型转变；强化宣传引导旨在打好竹产业发展的社会基础。 2.政策个性内容 分析显示，各政策文件中的个性内容共有24条（表5）。国家层面的政策站在全国竹产业发展的高度突出了完善资金投入机制、构建现代竹产业体系、优化发展环境3个最基础的要素；在构建现代竹产业体系中，强调良种和资源保障、倡导竹材仓储基地建设、提倡集约经营和集群发展，这些均为最基础、最宏观也是最具战略意义的指导意见。各省份的政策文件则是充分结合自身情况提出个性化的发展意见，旨在更好地指导本省竹产业发展。 表5 竹产业政策文件的个性化内容
注：“适用范围”一列对应的政策文件名称见表1。 浙江省竹产业面临的优、劣势是：土地资源有限且劳动力成本偏高，环保要求最为严格；但省内竹产业科研机构多、科研力量较强，同时连续实施了数年“一亩山万元钱”工程，使得竹笋培育、林下种植业和养殖业的基础和发展势头较好。因此，在制定政策时结合自身特点，在一产方面注重大力发展竹林林下经济；在二产方面倡导以初级加工小微园建设为抓手整合环保治理和“机器换人”等扶持政策；高度重视科技创新，加强科技创新整合竹产业创新服务综合体建设，并积极推进竹产业产学研用一体化，以协同作战的方式提高科技创新综合实力，提高创新技术的资金效益和推广速度；提倡政府带头，加大竹制品的政府采购力度，用实际行动进行宣传倡导，以推动内贸市场的拓展并践行“以竹代塑”的环保理念。同时，为了更好地贯彻实施竹产业政策，还配套出台了《关于推进竹产业发展的若干政策措施（2021-08-24）》。 四川省气候适宜，竹资源种类丰富，特别是丛生竹面积较大，资源优势明显。在2018年2月习近平总书记作出发展竹产业的指示后，迅速做出响应，一方面发展竹资源，打造竹林美丽风景线；另一方面发展二产加工业，推进竹产品就地加工转化，着力打造“川字号”竹品牌。经过4年的发展，在2023年制定第2轮“竹产业提升三年行动方案”时，根据实际情况，及时调整思路，抓住“以竹代塑”机遇，明确3年的发展目标，重点发展本省有特色和优势的竹浆、竹笋产业。同时，为了优化竹产业发展环境，在用地审批、能耗统筹、减税降费、农机补贴、竹笋运输等方面制定了详实的扶持政策。 安徽省竹资源以毛竹为主，在制定政策时十分注重基础工作。在资源培育方面，以林长制改革为牵引，做好竹资源培育和经营管理，并结合产业规划，提出年利用竹笋超20万t、培育毛竹等大径竹2.5亿根的资源经营目标；在竹材加工链方面，支持设立竹材分解点和简易堆场，加快推进竹材分解、初级加工、成品精深加工3级竹产业加工体系建设；同时鼓励发展竹产业新业态，基于以鸿叶集团的竹吸管为代表的“以竹代塑”产业发展势头良好，将“以竹代塑”列为重点发展方向。 福建省根据面临的实际问题，在出台政策时注重夯实基础，重点解决竹材分解、初级加工、成品精深加工3级竹产业加工体系建设，并明确到2025年要新建竹山分解点100个以上的目标。其次，为提高生产效率推动机械装备提档升级，在生态效益转化方面开展竹林碳汇试点，在资金扶持方面推广无还本续贷产品等金融扶持政策。 广东省结合自身工业制造业十分发达、碳汇交易潜在市场巨大的特点，在政策制定时瞄准竹林碳汇生态经营方向，探索竹子“碳”产品创新发展机制，推动竹子碳产业化发展。同时考虑到地处沿海，竹林容易遭受台风暴雨等自然灾害，倡导开展竹林政策性保险。 湖南省在政策文件中将竹产业发展作为省级林长制考核的重要内容，以强化领导重视，同时明确了新鲜竹笋运输享受“绿色通道”，鼓励政府优先采购竹制品、笋食品，带头推广应用并宣传竹产品、竹产业，推动内贸市场发展。 江西省由省林业局配套出台了《江西省竹产业高质量发展项目管理办法（2022-03-20）》，旨在更好地落实省政府办公厅出台的综合政策。 结论与讨论 定性分析我国竹产业政策文件，有助于理解政策制定的背景和思路，掌握产业发展面临的共性问题和不同区域的特点，从而能够更好地理解和贯彻实施，提高政策效能，并为后续政策的修订提供参考。 1.政策文件的形式特点有助于对政策的理解和把握 2.政策文件的共性内容反映了竹产业发展的必备要素 坚持绿色发展理念和建设完善科学的产业体系、实施“千亿工程”的产值规模是共同的总体目标和要求；培育新型经营主体、土地政策倾斜、环保政策倾斜、科技创新和机械化、公益性基础设施建设、现代化经营方式、第三产业与文化融合发展、财政资金扶持等是共性的内容或任务；组织领导、财政税收和金融支持、科技支撑、宣传引导是共性的保障措施。 3.政策文件的个性内容反映了区域特点和重点发展方向 国家层面政策的3条个性内容分别从资金投入机制、现代竹产业体系和发展环境3个方面给出了最基础、最宏观、最具战略性的指导意见；省级政策的个性内容体现了各省结合自身的资源、产业方向、产业基础等的区域特点，提出了各自竹产业的重点发展方向或举措。 4.政策文件需要根据竹产业发展进程及时调整 我国现代竹产业紧随改革开放的步伐已经走过了40多年的历程。竹产业最初拥有资源、劳动力、土地、环保等多种优势，而如今随着社会经济的发展，劳动力成本剧增，土地、环保已经成为产业发展的主要限制性要素；绿色发展、科技含量和机械化水平、现代产业体系已成为决定产业竞争力的核心；林长制考核、用地审批权下放、竹材加工3级加工体系建设、“以竹代塑”“竹林碳汇”等内容逐渐受到政策制定者的更多关注。随着社会环境、市场和产业发展所处历史阶段的不断变化，竹产业发展对政策的需求也在变化，需要及时调整和完善。四川省和浙江省安吉县及时修订政策就是较好的例证。
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